案件集中管理模式下構(gòu)建案件質(zhì)量管理體系芻議

1、<p>　　案件集中管理模式下構(gòu)建案件質(zhì)量管理體系芻議</p><p>　　案件質(zhì)量是檢察工作的生命線，事關(guān)國家利益、社會利益和當(dāng)事人利益，更關(guān)系法律權(quán)威和公平正義的實現(xiàn)。思考如何提升案件質(zhì)量，確保所辦的每一起案件都經(jīng)得起法律和歷史檢驗，是永恒主題。2013年1月1日施行的修訂后的刑事訴訟規(guī)則，確立了檢察機關(guān)案件集中管理的模式。在此前提下，如何在檢察機關(guān)內(nèi)部構(gòu)建高效、科學(xué)的案件質(zhì)量管理體系，提升檢察業(yè)務(wù)

2、管理的統(tǒng)籌性和科學(xué)性，強化對案件辦理程序的動態(tài)監(jiān)控和對實體處理的跟蹤監(jiān)督，增強執(zhí)法規(guī)范的剛性約束力，有力促進執(zhí)法質(zhì)量和水平的提升，筆者進行了思考，以期對相關(guān)工作有所裨益。 </p><p>　　一、檢察機關(guān)案件集中管理模式解析 </p><p>　　全國檢察機關(guān)歷來都十分重視對執(zhí)法辦案的管理，并且在司法實踐中形成了主要由各辦案部門自我管理為主、案件辦理與管理、監(jiān)督不分的管理模式，即各辦案部

3、門既負(fù)責(zé)執(zhí)法辦案，又負(fù)責(zé)組織、管理、監(jiān)督案件的辦理活動。這種模式在過去對于提高辦案質(zhì)量和效率發(fā)揮了重要作用，但是隨著形勢的發(fā)展變化和人民群眾提出新要求新期待，也逐漸暴露出一些弊端，如業(yè)務(wù)條線性、部門化色彩嚴(yán)重，辦案者和管理、監(jiān)督者混同等。管理理念落后，管理制度疏漏，管理手段簡單，管理效果不好，已經(jīng)成為制約檢察業(yè)務(wù)工作持續(xù)科學(xué)發(fā)展的瓶頸，迫切需要建立一種適應(yīng)檢察工作發(fā)展需要、符合執(zhí)法辦案規(guī)律、綜合縱橫兩方面優(yōu)勢、提高管理監(jiān)督效果的全新的案

4、件管理模式。在這種背景下，最高人民檢察院充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，自2011年起穩(wěn)步在全國檢察機關(guān)部署案件管理機制改革。2013年新修訂的刑事訴訟規(guī)則，增設(shè)了“案件受理”、“案件管理”兩章，在其他相關(guān)章節(jié)中也相應(yīng)增加了案件管理的有關(guān)內(nèi)容，明確了案件管理的法律地位，對案件集中管理工作進行了“頂層設(shè)計”。 </p><p>　　案件管理改革是一項偉大的事業(yè)、創(chuàng)新的事業(yè)，是近年來檢察機關(guān)工作機制中最具革命意義的改革。？？？

5、 案件集中管理模式與傳統(tǒng)的管理模式有著根本上的不同：由辦案與管理、監(jiān)督不分變?yōu)檫m當(dāng)分離，由業(yè)務(wù)條線管理變?yōu)榭v向管理與橫向管理相結(jié)合，由分散、粗放式管理變?yōu)榧s式、精細(xì)化管理，由偏重結(jié)果到過程與結(jié)果并重，由相對封閉到相對開放。案件集中管理模式對其他各項檢察業(yè)務(wù)影響深遠(yuǎn)，在檢察工作中具有全局性、根本性的地位。2011年3月，十一屆全國人大四次會議上通過的《最高人民檢察院工作報告》明確提出，“推行案件集中管理，建立統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督

6、、綜合考評的執(zhí)法辦案管理監(jiān)督機制”。修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第668條規(guī)定，人民檢察院案件管理部門對檢察機關(guān)辦理的案件實行統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、案后評查、統(tǒng)計分析、信息查詢、綜合考評等，對辦案期限、辦案程序、辦案質(zhì)量等進行管理、監(jiān)督、預(yù)警。[1]結(jié)合檢察工作實際，筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)案件集中管理模式，是指檢察機關(guān)為規(guī)范檢察人員的執(zhí)法行為，確保案件質(zhì)量和效率，滿足公平正義的要求，建立的“以執(zhí)法規(guī)范化為核心，以信息化為特征，對

7、辦案期限、辦案程序、辦案質(zhì)</p><p><b>　?。ㄒ唬ｉT化 </b></p><p>　　檢察業(yè)務(wù)集中管理職責(zé)，由案件管理部門司職，破除各業(yè)務(wù)條線的分散、多頭管理，以走專業(yè)化道路。案件集中管理，不是分解、削弱或者替代業(yè)務(wù)部門的執(zhí)法辦案權(quán)，也不是取代辦案部門的條線管理。案件集中管理與條線管理之間不是簡單的取代、疊加關(guān)系，而是科學(xué)的統(tǒng)籌、整合關(guān)系，形成優(yōu)勢互補、

8、齊抓共管的工作格局。 </p><p><b>　　（二）精細(xì)化 </b></p><p>　　案件管理部門通過統(tǒng)一案件的入口、出口，建立“第三只眼”對檢察機關(guān)辦理的所有案件進行全程動態(tài)監(jiān)控，對案件的受理、流轉(zhuǎn)、辦理、結(jié)案等程序節(jié)點以及執(zhí)行工作制度等方面進行實時跟蹤，實現(xiàn)精細(xì)化管理監(jiān)督。把監(jiān)督觸角深入到每一起案件、每一個辦案環(huán)節(jié)里面，及時發(fā)現(xiàn)、督促和糾正辦案中存在的違

9、規(guī)違法情形，實現(xiàn)事前、事中、事后的全程監(jiān)督管理。 </p><p><b>　?。ㄈ┝Ⅲw化 </b></p><p>　　本院案件管理部門應(yīng)當(dāng)對本院案件進行集中管理；上級院案件管理部門也要對下級院案件進行管理；上級院業(yè)務(wù)條線也要對下級院業(yè)務(wù)條線進行管理。這樣，構(gòu)成了“縱橫結(jié)合”的立體管理監(jiān)督網(wǎng)，改變了條線“縱向”管理監(jiān)督強、本院“橫向”管理監(jiān)督弱的弊端。 </

10、p><p><b>　　（四）信息化 </b></p><p>　　案件集中管理是以信息化為特征的。沒有信息化，就沒有真正意義上的案件集中管理。只有通過信息化平臺，構(gòu)建網(wǎng)上運行、網(wǎng)上管理、網(wǎng)上監(jiān)督相結(jié)合的技術(shù)平臺，才能破解監(jiān)督管理信息來源窄、途徑少、監(jiān)督滯后的被動局面，才能解決傳統(tǒng)管理方式管不了、管不好、管不到的問題，才能增強案件監(jiān)督管理的效能。 </p>

11、<p><b>　　（五）開放化 </b></p><p>　　施行案件集中管理，案件管理部門全面、動態(tài)、實時掌握各個訴訟環(huán)節(jié)的辦案基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、辦案質(zhì)量數(shù)據(jù)、辦案效率數(shù)據(jù)，掌握辦案進度、執(zhí)行辦案制度等情況。便于研判檢察業(yè)務(wù)工作的整體態(tài)勢，服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)決策和辦案一線；便于及時、準(zhǔn)確對外公開案件流程信息，服務(wù)于人民群眾的查詢和監(jiān)督；便于統(tǒng)一接待辯護人、訴訟代理人案件查詢、移送情況告知、閱卷

12、等，保障其執(zhí)業(yè)權(quán)利。[2] </p><p>　　二、案件質(zhì)量管理優(yōu)化升級面臨的機遇與挑戰(zhàn) </p><p>　　在傳統(tǒng)管理模式下質(zhì)量管理工作都是在業(yè)務(wù)條線縱向的監(jiān)控下，陷入“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題，導(dǎo)致管理監(jiān)督程式化。實施案件集中管理，為案件質(zhì)量管理優(yōu)化升級，構(gòu)建“升級版”管理體系，提供了難得的機遇。一是組織保障到位。案件管理部門，具體承擔(dān)辦案質(zhì)量的管理、監(jiān)督，高于或者平行于辦案部門，直

13、接對檢察長和檢察委員會負(fù)責(zé)，實現(xiàn)了案件管理和案件辦理的相對分離，充分體現(xiàn)監(jiān)督與制衡，為案件質(zhì)量管理的權(quán)威性、中立性和客觀性提供了堅實的組織保障。二是管理信息準(zhǔn)確及時全面。案件管理部門對案件整個的辦理過程實時跟蹤，能夠在不干預(yù)辦案部門履行職能的情況下對程序質(zhì)量、實體質(zhì)量管理信息動態(tài)、同步掌握，有利于披露辦案部門、業(yè)務(wù)條線為了維護自身榮譽、形象甚至物質(zhì)獎勵，沒有暴露的本部門、條線存在的質(zhì)量問題。三是管理模式更加科學(xué)合理。在案件集中管理模式下

14、，質(zhì)量管理由單一的“縱向”的轉(zhuǎn)化為立體的“縱橫結(jié)合”。本院案件管理部門要從“條線外”監(jiān)控案件質(zhì)量，業(yè)務(wù)條線依然通過請示、備查、指導(dǎo)、督辦等途徑強化“縱向”管理。四是管理要求更加迫切。隨著經(jīng)濟社會的不斷進步和民主法治建設(shè)的不斷推進，人民群眾和檢察機關(guān)自身對執(zhí)法的要求越來越高，不僅要求</p><p>　　三、案件質(zhì)量管理體系的構(gòu)建 </p><p>　　所謂管理是指，在特定的環(huán)境中，通過計劃

15、、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制和創(chuàng)新等活動，協(xié)調(diào)組織所擁有的各項資源，以便有效地達到既定的組織目標(biāo)的過程。在案件集中管理模式下，案件質(zhì)量管理體系是指，為確保案件質(zhì)量、效率和效果的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)公正執(zhí)法的目標(biāo)，對案件流程質(zhì)量、案件實體處理質(zhì)量進行全過程、全方位的有效監(jiān)控，實施制度化、標(biāo)準(zhǔn)化管理的各項機制構(gòu)成的有機系統(tǒng)。在具體構(gòu)建的過程中，應(yīng)當(dāng)始終注重突出全面性、系統(tǒng)性、評價性的特點，并堅持案件質(zhì)量集中管理與條線管理相結(jié)合、流程質(zhì)量管理與實體質(zhì)量管理相

16、結(jié)合、質(zhì)量全程管理與重點管理相結(jié)合、中立與客觀相結(jié)合的原則。具體設(shè)計構(gòu)想如下： </p><p>　?。ㄒ唬┙M建專業(yè)化隊伍，構(gòu)筑質(zhì)量管理組織機構(gòu) </p><p>　　隊伍是工作的根本和保證。一方面要強化業(yè)務(wù)條線質(zhì)量管理隊伍的建設(shè)，另一方面也要特別強化案件管理部門質(zhì)量管理隊伍的建設(shè)。辦案部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理的人員和案件管理部門司職從事案件質(zhì)量管理的人員，要有強烈的責(zé)任心、認(rèn)真負(fù)責(zé)的精神，同時必

17、須具備豐富的法律知識和實務(wù)經(jīng)驗，確保準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量存在的問題。人員的來源上，可以考慮檢察職業(yè)道德高尚、具有較高威信的資深檢察官或者“退二線”部門負(fù)責(zé)人。結(jié)合本地實際，甚至可以考慮由專職檢察委員會委員組織、負(fù)責(zé)案件質(zhì)量管理工作。同時，也要高度重視案件質(zhì)量管理隊伍的思想政治教育、紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)和能力建設(shè)，造成一支具有全局視野，懂業(yè)務(wù)、會管理、能力強、作風(fēng)硬的質(zhì)量管理隊伍。 </p><p>　　（二）結(jié)合案件辦理、管

18、理流程，強化案件質(zhì)量精細(xì)化管理 </p><p>　　固化案件辦理、案件管理操作規(guī)程，強化過程監(jiān)控，是確保和促進案件質(zhì)量的重要保障。檢察機關(guān)參與訴訟的全過程，多樣性的特點決定了必須建立合理、規(guī)范的操作流程，并細(xì)化崗位操作要求，以最大限度地減少執(zhí)法隨意性，確保執(zhí)法規(guī)范，保證法律監(jiān)督任務(wù)的完成。2013年2月，最高人民檢察院出臺了《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范（2013年版）》。地方檢察機關(guān)可以結(jié)合本地實際，對自身出臺的

19、規(guī)章制度進行優(yōu)化整合、查缺補漏，制定案件辦理、案件流程管理操作規(guī)程，使運轉(zhuǎn)的各個方面、各個環(huán)節(jié)都有章可循、有據(jù)可依，切實做到憑制度說話、按規(guī)范辦事，確保工作無縫銜接、高效運轉(zhuǎn)。同時，推進質(zhì)量精細(xì)化管理，領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)要身體力行，切實把精細(xì)化要求體現(xiàn)在組織、指揮、審批、實施辦案等各個環(huán)節(jié)，帶動全體檢察人員不斷提升執(zhí)法、管理精細(xì)化水平。 </p><p>　　（三）充分利用全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，實現(xiàn)案件質(zhì)量

20、管理信息化 </p><p>　　開發(fā)和部署使用全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，是最高人民檢察院黨組在檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵時期作出的一項戰(zhàn)略決策，事關(guān)檢察工作全局和檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展。目前，全國檢察機關(guān)正在積極部署使用。通過信息化，實現(xiàn)執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法質(zhì)量網(wǎng)上預(yù)警，切實發(fā)揮其即時性好、輻射面廣和交互性強的特點，解決傳統(tǒng)管理方式管不了、管不好、管不到的問題，給案件質(zhì)量監(jiān)督管理安上了“立交橋”、

21、裝上了“顯微鏡“。同時，可以充分發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)信息及時、準(zhǔn)確、全面的優(yōu)勢，深度挖掘系統(tǒng)內(nèi)共享的信息資源，從數(shù)據(jù)庫中提取隱含的、潛在有用的案件質(zhì)量管理信息，對質(zhì)量數(shù)據(jù)進行分類、分時段、分地區(qū)進行關(guān)聯(lián)分析、規(guī)律分析和專題分析，積極跟蹤、掌握執(zhí)法辦案質(zhì)量的運行狀況，及時發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量存在的苗頭性、傾向性、深層次問題，積極提出加強和改進工作的對策建議。 </p><p>　?。ㄋ模┥钊胪七M案件質(zhì)量評查工作，密織案件評查網(wǎng)絡(luò)

22、 </p><p>　　案件質(zhì)量評查，是加強案件質(zhì)量管理工作的重要抓手。案件質(zhì)量評查工作，是我國司法現(xiàn)代化進程中的一種新現(xiàn)象，良好的制度設(shè)計與良性的制度運行，必然會給我國司法現(xiàn)代化進程增加驅(qū)動力。案件質(zhì)量評查應(yīng)當(dāng)遵循實體與程序并重，實事求是、公開公正，重在發(fā)現(xiàn)、分析、解決案件質(zhì)量問題。評查案件的具體范圍和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是各辦案部門辦結(jié)的各類案件，內(nèi)容包括實體、程序、文書制作、卷宗裝訂、辦案效果、辦案紀(jì)律等方面。評查的

23、方式，應(yīng)當(dāng)采取常規(guī)評查、重點評查、專項評查的“三位一體”方式，強化日常的評查和集中評查，突出對三不兩撤一無一訪案件的評查。[3]同時，要建立內(nèi)部通報機制、案件講評機制、結(jié)果反饋機制，增強案件質(zhì)量評查的效果；要高度重視評查結(jié)果的運用，督促有關(guān)部門及時整改，并納入檢察官執(zhí)法檔案，作為對部門工作和干警個人工作評價的重要依據(jù)。 </p><p>　?。ㄎ澹┙⒔∪|(zhì)量管理機制，實現(xiàn)長效管理 </p><

24、;p>　　機制管根本、管長遠(yuǎn)，是做好工作的根本方法和基本途徑。實現(xiàn)長效管理，從根本上講是要建立健全統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各項業(yè)務(wù)工作的質(zhì)量管理機制。一是建立健全案件管理部門、檢委會辦事機構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察部門與辦案部門的聯(lián)動機制。部門之間加強溝通協(xié)作，定期召開聯(lián)系會議，通報和協(xié)商解決問題，理順案件質(zhì)量管理工作中的事項銜接，及時通報管理中發(fā)現(xiàn)的問題，形成齊抓共管的局面。二是建立健全案件質(zhì)量綜合分析報告、通報機制。本院每季度應(yīng)當(dāng)對案件質(zhì)量情況進行匯總分

25、析、調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題、提出建議，上級院應(yīng)當(dāng)對轄區(qū)內(nèi)案件質(zhì)量情況進行綜合分析，查找突出問題，提出改進措施。三是建立健全案件質(zhì)量指導(dǎo)機制。上級檢察院各業(yè)務(wù)條線應(yīng)當(dāng)建立健全案件質(zhì)量指導(dǎo)辦法，切實加大上級檢察院對下級院的事前、事中、事后的指導(dǎo)力度，及時、有效發(fā)現(xiàn)、糾正下級院的問題。上級檢察院要定期深入基層調(diào)查研究，加強對案件質(zhì)量管理制度、機制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，杜絕軟執(zhí)行、虛執(zhí)行、不執(zhí)行現(xiàn)象的發(fā)生。 　　（六）強化配套機制建設(shè)，確保質(zhì)量管理

26、功能切實發(fā)揮 </p><p>　　要想工作做得好，離不開完善的配套機制。配套機制建設(shè)，能夠起到自我督促和強制性的保障作用。一是建立健全案件質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)。實踐證明，科學(xué)地評價辦案質(zhì)量既是提高檢察機關(guān)辦案質(zhì)量的內(nèi)在要求，也是激發(fā)辦案人工作積極性，不斷提高執(zhí)法水平的重要因素。二是建立健全案件質(zhì)量預(yù)警機制。根據(jù)辦案規(guī)律，對影響案件質(zhì)量的案件進行預(yù)警，一旦案件發(fā)生或者達到預(yù)警指標(biāo)，即時啟動調(diào)查研究程序，查找原因，制定對策

27、。三是建立健全執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度。遵循司法規(guī)律和訴訟原理，進一步明晰檢察長、分管檢察長、部門負(fù)責(zé)人、承辦人的層級執(zhí)法責(zé)任，突出承辦人的辦案主體作用；完善執(zhí)法過程責(zé)任追究的啟動、調(diào)查、處理等程序，切實開展責(zé)任追究，防止流于形式，規(guī)避責(zé)任。四是建立健全符合各業(yè)務(wù)條線特點的質(zhì)量保障機制。如職務(wù)犯罪偵查工作，為從源頭上把好立案質(zhì)量關(guān)，可以建立輕微、邊緣案件立案前向上一級檢察院報告制度；審查逮捕、起訴工作，可以建立捕后訴后案件質(zhì)量跟蹤機制，健全

28、捕訴信息溝通、公訴部門追蹤法院審理動態(tài)等制度，及時發(fā)現(xiàn)和彌補質(zhì)量隱患。 </p><p>　　（七）主動接受外部監(jiān)督，內(nèi)化為推動案件質(zhì)量提升的助力 </p><p>　　陽光是最好的防腐劑。在案件質(zhì)量管理的過程中，也應(yīng)當(dāng)主動接受外部監(jiān)督，深化檢務(wù)公開。一方面，可以將執(zhí)法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果一律公開，主動接受人民群眾的監(jiān)督。另一方面，可以邀請人大代表、政協(xié)委員、律師和社會各界人士，征求對辦

29、案質(zhì)量的意見，將案件質(zhì)量與隊伍評價緊密結(jié)合在一起，以質(zhì)量促隊伍，以質(zhì)量促公正，不斷提高檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力。在具體的案件辦理過程中，進一步深入推進人民監(jiān)督員對擬撤銷案件、擬不起訴案件、應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督；對不逮捕、不起訴案件以及重信重訪案件，可以邀請人民監(jiān)督員、特約檢察員等進行公開聽證；案件質(zhì)量評查中，也可以邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等參與。 </p><p><b>　

30、　注釋： </b></p><p>　　[1]修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第35條規(guī)定，明確了檢察機關(guān)案件管理部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一接待辯護人、訴訟代理人；第615條規(guī)定，明確了案件管理部門對本院辦理案件的羈押期限和辦案期限進行監(jiān)督；第670條規(guī)定，明確了案件管理部門對法律文書實施監(jiān)督管理；第674條規(guī)定，明確了案件管理部門對涉案款物進行監(jiān)督管理。 </p><p>　　[

31、2]辯護人、訴訟代理人案件查詢，是指查詢案件是否到檢察機關(guān)辦理環(huán)節(jié)等；移送情況告知，是指根據(jù)修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第288條第三款規(guī)定，案件偵查終結(jié)移送審查起訴時，人民檢察院應(yīng)當(dāng)同時將案件移送情況告知犯罪嫌疑人及其辯護律師。 </p><p>　　[3]“三不兩撤一無一訪案件”，是指不立案的職務(wù)犯罪偵查案件、不批準(zhǔn)逮捕案件、不起訴案件；撤案的職務(wù)犯罪偵查案件、撤回起訴的案件；判決無罪案件；涉檢