基層財(cái)政困難與農(nóng)村公共物品供給研究.pdf

1、農(nóng)村公共物品，相對(duì)于農(nóng)村私人物品而言，是滿足農(nóng)村公共需要，在消費(fèi)過(guò)程中具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品。它的供給狀況直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的豐歉和農(nóng)民的生活狀況。但是長(zhǎng)期以來(lái)，在基層財(cái)政嚴(yán)重困難的狀況下，我國(guó)農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展受阻，農(nóng)民生活受到影響。基層財(cái)力困乏是農(nóng)村公共物品供給短缺的最直接原因，基層財(cái)政狀況的改善對(duì)擴(kuò)大農(nóng)村公共物品的供給具有積極的意義。 因此，找出導(dǎo)致我國(guó)基層財(cái)政困難進(jìn)而引發(fā)公共物品供

2、給短缺的經(jīng)濟(jì)、體制及其他方面的原因，才能有針對(duì)性地緩解基層財(cái)政壓力并且擴(kuò)大農(nóng)村公共物品供給。另外，用錢用在刀刃上，特別是基于我國(guó)基層財(cái)力匱乏的現(xiàn)狀，如何通過(guò)需求機(jī)制的約束把有限的資金用在農(nóng)民最需要的公共物品上、避免供需矛盾，是關(guān)乎減輕基層公共支出壓力和提高農(nóng)村公共物品有效供給的關(guān)鍵。同時(shí)，由于政府供給不足，建立以公共財(cái)政為主體的、動(dòng)員全社會(huì)各方力量共同參與的農(nóng)村公共物品供給機(jī)制，對(duì)這一問(wèn)題的解決有深刻而積極的意義。 第一章是文章

3、的導(dǎo)論部分。我國(guó)在多年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)率達(dá)到9％，但是這種高速發(fā)展是以非對(duì)稱型的轉(zhuǎn)型為代價(jià)的，即拉大了人們對(duì)社會(huì)公共物品享有水平的差距，突出表現(xiàn)在了城鄉(xiāng)公共物品的供給上。要完成全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，就要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為新的發(fā)展戰(zhàn)略。因而，在當(dāng)前基層財(cái)政困難和農(nóng)村公共物品短缺的狀況下，研究基層財(cái)政壓力與農(nóng)村公共物品的供給有極其重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。近年來(lái)，政府對(duì)“三農(nóng)問(wèn)題”關(guān)注度很高，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)基層財(cái)政困難和農(nóng)

4、村公共物品供給的研究也增多，但比較分散，缺乏系統(tǒng)性。大多集中在農(nóng)村公共物品供給體制的制度變遷、農(nóng)村公共物品的籌資體制等方面，而從經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理等學(xué)科融合考慮，尤其是從基層財(cái)政困難的現(xiàn)實(shí)情況入手對(duì)農(nóng)村公共物品供給進(jìn)行論述的卻相對(duì)較少。因此，本文致力于以基層財(cái)政壓力條件下農(nóng)村公共物品的供給現(xiàn)狀為突破口，找出導(dǎo)致基層財(cái)政困難和農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀的深刻根源，繼而尋求解決的途徑和方式。 第二章是農(nóng)村公共物品及其供給分析。

5、公共物品是具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品；農(nóng)村公共物品是指用于滿足農(nóng)村公共需要具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排它性的社會(huì)物品?，F(xiàn)實(shí)生活中能夠嚴(yán)格符合上述定義的農(nóng)村公共物品非常少，絕大多數(shù)農(nóng)村公共物品是以混合公共物品的形式存在的。基于此，筆者將農(nóng)村公共物品界定拓展開來(lái)，并對(duì)農(nóng)村公共物品作如下分類：第一，按照公共物品在消費(fèi)過(guò)程中的不同性質(zhì)，可分為農(nóng)村純公共物品和農(nóng)村混合公共物品，并以此界定政府與市場(chǎng)之間的供給責(zé)任。第二，按照公共物品受益的范圍，可分為全國(guó)性

6、農(nóng)村公共物品和地方性農(nóng)村公共物品，并以此界定各級(jí)政府之間的供給責(zé)任。結(jié)論是：其一，鑒于絕大多數(shù)農(nóng)村公共物品以準(zhǔn)公共物品的形式存在，具有純公共物品的特征，這決定了各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)成為提供農(nóng)村公共物品的主體。其二，鑒于農(nóng)村公共物品受益范圍多層次性的特征，決定了中央和地方政府在提供農(nóng)村公共物品的責(zé)任上有著不同的分工?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)村公共物品絕大多數(shù)是以地方公共物品的形式存在，由此決定了各級(jí)地方政府在提供農(nóng)村公共物品中的主導(dǎo)地位。 第三章是我國(guó)基

7、層財(cái)政困難及農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀分析。這部分首先提出我國(guó)縣鄉(xiāng)基層政府運(yùn)行困難，具體表現(xiàn)在：基層財(cái)政“吃飯”難，工資拖欠嚴(yán)重；預(yù)算內(nèi)資金缺口大，預(yù)算外收入膨脹，并且基層財(cái)政負(fù)債嚴(yán)重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。另外，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府作為我國(guó)基層政權(quán)組織，負(fù)有縣、鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的公共物品與服務(wù)的提供職責(zé)。但近年來(lái)，基層財(cái)政支出超常增長(zhǎng)，收支矛盾突出，公用事業(yè)發(fā)展能力低下。一些縣、鄉(xiāng)財(cái)政難以維持“吃飯”水平，用來(lái)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力非常有限。其次，著重從基層財(cái)力

8、匱乏的角度，結(jié)合四川省通江縣具體情況展現(xiàn)了農(nóng)村公共物品的供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，具體表現(xiàn)在：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展難；基層政府辦學(xué)難；基層政府辦醫(yī)難和農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全。通過(guò)大量鮮活的數(shù)字生動(dòng)地展現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村，特別是中西部地區(qū)，農(nóng)村公共物品供給已經(jīng)到達(dá)了嚴(yán)重缺乏的境地。 第四章是基層財(cái)政壓力與農(nóng)村公共物品短缺的原因分析。首先，經(jīng)濟(jì)原因：目前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)大都以農(nóng)業(yè)為主，在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)特色更為明顯。由于農(nóng)

9、業(yè)技術(shù)進(jìn)步和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高速度比較慢，所以，與工商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)相比，農(nóng)業(yè)地區(qū)在財(cái)力、公共服務(wù)和社會(huì)就業(yè)等方面都處于劣勢(shì)。其次，制度缺陷：地方財(cái)政職能錯(cuò)位表現(xiàn)在——分稅制改革在確定縣級(jí)財(cái)政職能時(shí)帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制痕跡，并沒(méi)有遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家事權(quán)劃分的一般原則，存在縣級(jí)財(cái)政職能的錯(cuò)位并導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政公共支出的困難和財(cái)力匱乏；稅收制度方面的缺陷表現(xiàn)在——地方稅管理權(quán)限過(guò)于集中，共享稅比重過(guò)大，地方稅收入規(guī)模較小，地方稅制改革滯后；在轉(zhuǎn)移支付

10、制度方面的問(wèn)題表現(xiàn)在——轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)不合理；轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向不明確，調(diào)節(jié)功能微弱；轉(zhuǎn)移支付形式繁多，管理分散。最后，農(nóng)村稅費(fèi)改革使得基層財(cái)政困境“顯性化”?？h鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題雖然由來(lái)已久，由于過(guò)去縣鄉(xiāng)政府擁有收取費(fèi)用的“權(quán)利”，只要財(cái)政收支出現(xiàn)缺口，縣鄉(xiāng)政府就可以通過(guò)收取費(fèi)用的途徑加以彌補(bǔ)。因此，過(guò)去縣鄉(xiāng)財(cái)政問(wèn)題并不被各級(jí)政府所重視。農(nóng)村稅費(fèi)改革將基層政府收取費(fèi)用的“權(quán)利”予以取消，切斷財(cái)政收支缺口彌補(bǔ)的渠道，使得縣鄉(xiāng)財(cái)政困境“顯

11、性化”。 第五章是緩解基層財(cái)政壓力與構(gòu)筑農(nóng)村公共物品供給新體制的政策建議，這是解決問(wèn)題的部分。根據(jù)上一章的原因探析，這部分提出了一些相應(yīng)對(duì)策、措施。首先，解決基層財(cái)政困難的根本出路在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源。要牢固樹立財(cái)政經(jīng)濟(jì)觀，充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，運(yùn)用財(cái)政、稅收等政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而促使財(cái)政增收。其次，在合理界定各級(jí)政府的公共職責(zé)與公共權(quán)限的基礎(chǔ)上，按照“規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、導(dǎo)向明確、績(jī)效顯著”的要求，事權(quán)與財(cái)權(quán)、

12、財(cái)力相統(tǒng)一和財(cái)力均等化原則，適當(dāng)調(diào)整我國(guó)分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度等內(nèi)容。再次，我國(guó)基層財(cái)力匱乏，要想改善農(nóng)村公共物品的供給狀況，提高財(cái)政資金的使用效率至為關(guān)鍵，這就需要建立良好的需求表達(dá)機(jī)制。另外，我國(guó)農(nóng)村地域遼闊，農(nóng)村人口眾多，對(duì)農(nóng)村公共物品的需求規(guī)模較大，僅僅依靠有限的財(cái)政投資來(lái)增加農(nóng)村公共物品的供給，往往力不從心，這就需要多元化的供給方式。最后，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，改革農(nóng)村公共物品的供給體制是一個(gè)龐大又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要真正使得此項(xiàng)改革