論行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)

1、摘要：世界上大多數(shù)國(guó)家都通過(guò)立法或法院判例確定了各具特色的對(duì)行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，并體現(xiàn)出某些共同特點(diǎn)。我國(guó)《行政訴訟法》也確定了行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，但存在一定缺陷，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外司法審查的有益經(jīng)驗(yàn)，并適應(yīng)WTO規(guī)則的基本要求，對(duì)我國(guó)行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)予以完善。關(guān)鍵詞：行政行為；司法審查；標(biāo)準(zhǔn)；WTO行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，既是一個(gè)極其重要的問(wèn)題，也是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。說(shuō)它重要，是因?yàn)樾姓袨樗痉▽彶闃?biāo)準(zhǔn)作為司法機(jī)關(guān)審查行

2、政行為是否合法與合理的標(biāo)準(zhǔn)或尺度，直接影響著行政行為司法審查的合法性、公正性與權(quán)威性；說(shuō)它復(fù)雜，是因?yàn)樾姓讣亩喾N多樣，決定了各國(guó)難以給司法審查設(shè)定一個(gè)固定的、具體、詳盡的標(biāo)準(zhǔn)。但是，行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性并不能阻止各國(guó)確定司法審查標(biāo)準(zhǔn)的努力。實(shí)際上，世界上多數(shù)國(guó)家都通過(guò)立法或法院判例的形式結(jié)合各國(guó)的國(guó)情確定了各具特色的對(duì)行政行為司法審查的原則性標(biāo)準(zhǔn)。一、國(guó)外關(guān)于行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)（一）國(guó)外主要國(guó)家行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)在英

3、國(guó)，法院對(duì)行政行為的司法審查主要有兩大標(biāo)準(zhǔn)：審查是否越權(quán)與審查是否違反自然正義原則。前者是制定法標(biāo)準(zhǔn)，既涉及實(shí)體又涉及程序；后者是普通法標(biāo)準(zhǔn)，是純程序標(biāo)準(zhǔn)。［1］英國(guó)法院在審查行政機(jī)關(guān)行為是否越權(quán)時(shí)，不僅要審查行政行為是否超越議會(huì)授權(quán)的明確界限，還要審查行政行為是否違反議會(huì)授權(quán)時(shí)所暗含的保障。因此，英國(guó)法院對(duì)于行政行為是否越權(quán)的審查，主要從以下八個(gè)方面進(jìn)行：（1）違反管轄條件；（2）違反明確的法定程序；（3）不正當(dāng)?shù)奈?；?）不合理；

4、（5）不相關(guān)的考慮；（6）不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)；（7）違反自然正義；（8）案卷表面錯(cuò)誤。［2］其中，違反自然正義原則，既可以作為行政機(jī)關(guān)程序越權(quán)的一種情形，也可以成為一個(gè)獨(dú)立的、與越權(quán)原則相對(duì)應(yīng)的行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)。自然正義原則包括兩條基本規(guī)則：任何人都不應(yīng)成為他自己案件的法官；未經(jīng)公開聽證，任何人不應(yīng)受到不利處理。在美國(guó)，根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第706節(jié)及法院的有關(guān)判例，法院對(duì)行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)主要有六個(gè)：（1）是否違法，其中“違法”包

5、括實(shí)質(zhì)的違法與程序的違法；（2）是否侵犯憲法的權(quán)利、權(quán)力、特權(quán)或特免，其中憲法規(guī)定的權(quán)利包括公民的選舉權(quán)、人身自由權(quán)、言論自由權(quán)、正當(dāng)程序權(quán)等；（3）是否超越法定的管轄權(quán)、權(quán)力或限制，或者沒有法定權(quán)利；（4）是否專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)，根據(jù)司法實(shí)踐，濫用自由裁量權(quán)的行為又包括目的不當(dāng)、專斷與反復(fù)無(wú)常、考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延等；（5）是否沒有事實(shí)根據(jù)；（6）是否沒有“實(shí)質(zhì)性證據(jù)證據(jù)”（Substantial

6、evidence）。［3］在德國(guó)，司法審查的標(biāo)準(zhǔn)一般稱為“行政行為的控制理由”，主要包括六個(gè)：（1）無(wú)權(quán)限；（2）超越管轄權(quán)，包括超越地域管轄權(quán)與超越實(shí)體管轄權(quán)；（3）實(shí)體瑕疵，包括法律瑕疵、事實(shí)瑕疵、違背善良道德、不清楚、錯(cuò)誤方法等；（4）違反程序與形式；（5）超越自由裁量權(quán)，包括超越自由裁量權(quán)范圍和不行使自由裁量權(quán)；（6）濫用自由裁量權(quán)，具體包括違反合理性原則（具體化為適當(dāng)性原則、必要性原則和比例原則）、不正確的目的、不相關(guān)的因素、

7、違反客觀性、違反平等對(duì)待。［4］[!empirenews.page]在澳大利亞，根據(jù)司法審查法的規(guī)定，任何受到行政決定侵害的個(gè)人都可以基于以下的任何一條理由向法院申請(qǐng)審查令，即提起司法審查：（1）該決定的作出是違反自然公正原則的；（2）該決定的作出是違反法定程序的；（3）作出該決定的公務(wù)員無(wú)權(quán)作出該決定的；（4）該決定不屬于法律授權(quán)范圍的；（5）作出該決定屬于濫用職權(quán)的；（6）該決定具有法律上的錯(cuò)誤，是否錯(cuò)誤在該決定的卷宗上是很明顯的；

8、（7）該決定系因欺詐行為引起或者受欺詐行為影響的；（8）該決定系證據(jù)不足的；（9）該決定具有其他違法情形的。［5］上述提起司法審查的理由實(shí)際上也構(gòu)成澳大利亞對(duì)行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。（二）國(guó)外行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)根據(jù)上述各國(guó)行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合各國(guó)的司法實(shí)踐，我們可以看出，國(guó)外行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)具有某些共同特點(diǎn)：1.司法審查的標(biāo)準(zhǔn)通常與法律傳統(tǒng)、訴訟理念等相聯(lián)系。由于法律傳統(tǒng)、訴訟理念的要求，包括兩個(gè)最基本的規(guī)則：聽

9、取相對(duì)意見和不能作為自己案件的法官。在成文法沒有行政程序規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)受自然公正原則的調(diào)整。［10］在美國(guó)，憲法規(guī)定的正當(dāng)程序原則來(lái)源于英國(guó)的自然公正原則，它既是一個(gè)實(shí)體法規(guī)則，也是一個(gè)程序規(guī)則。作為實(shí)體規(guī)則的正當(dāng)程序是指國(guó)會(huì)所制定的法律必須符合公平與正義，作為程序規(guī)則的正當(dāng)程序是指一切權(quán)力的行使剝奪私人的生命、財(cái)產(chǎn)和自由時(shí)，必須聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人具有要求聽證的權(quán)利。［11］作為程序規(guī)則的正當(dāng)程序體現(xiàn)了程序正義“最低限度的要求”

10、，貫穿于行政機(jī)關(guān)所采取的各種行政程序之中，是包括行政機(jī)關(guān)法定程序與非法定程序在內(nèi)的所有行政程序必須遵循的基本原則。也就是說(shuō)，任何行政程序都必須滿足正當(dāng)程序的最低限度要求。正如著名的古貝爾案判決所言，“當(dāng)制定法沒有明確規(guī)定當(dāng)事人的聽證權(quán)利時(shí)，普通法就會(huì)彌補(bǔ)立法的漏洞?！睋Q言之，“如果制定法給申請(qǐng)人提供的程序保護(hù)不及普通法時(shí)，自然公正原則就可以用來(lái)彌補(bǔ)立法的不足?！保?2］無(wú)疑，國(guó)外行政行為司法審查中的自然正義原則和正當(dāng)程序原則，并不僅僅局

11、限于法定程序的司法審查，而且也包括法律沒有明確規(guī)定程序的審查。[!empirenews.page]3.既重視行政行為的合法性審查，也重視行政行為的合理性審查，合理性標(biāo)準(zhǔn)已成為行政行為司法審查的重要標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)上，各國(guó)對(duì)行政行為的司法審查主要采用合法性標(biāo)準(zhǔn)，拒絕對(duì)行政行為進(jìn)行合理性審查。美國(guó)最高法院的判例及行政法學(xué)理論就曾一度奉行“合法性審查原則”，認(rèn)為司法審查是糾正違法不當(dāng)行政行為的基本措施，公民有權(quán)就行政行為的合法性向法院提起訴訟，法官

12、在司法審查中的任務(wù)就是審查行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性，而不是合理性。［13］但是，隨著各國(guó)行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張，合法性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制已顯得軟弱無(wú)力。在這種新的情況下，必須有一種新的控制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)防止行政自由裁量權(quán)的行使給行政相對(duì)人造成不適當(dāng)?shù)膿p失。由此，合理性標(biāo)準(zhǔn)便應(yīng)運(yùn)而生。在對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法審查中，合理性標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用早在18世紀(jì)就已存在，到20世紀(jì)初合理性審查標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)成熟的程度，各國(guó)都通過(guò)對(duì)濫用自由裁量權(quán)或?yàn)E用

13、職權(quán)的擴(kuò)張性解釋，不斷擴(kuò)大合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍。如前所述，在美國(guó)的司法審查中，不僅事實(shí)問(wèn)題采用合理性標(biāo)準(zhǔn)，而且法律問(wèn)題也不同程度地適用合理性標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)的不合理、不相關(guān)的考慮、不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)等；美國(guó)的目的不當(dāng)、專斷與反復(fù)無(wú)常、考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延等；德國(guó)的違反合理性原則、不正確的目的、不相關(guān)的因素、違反客觀性、違反平等對(duì)待等都屬合理性標(biāo)準(zhǔn)的基本要求。正如英國(guó)著名行政法學(xué)家韋德所說(shuō)，“合理原則（即合理性審查標(biāo)準(zhǔn)—

14、—作者注）已成為今年賦予行政法生命力最積極和最著名的理論之一。”“今天，該原則幾乎出現(xiàn)在每星期所發(fā)布的判例中，在大量案件中該原則得到了成功運(yùn)用。它在實(shí)體方面的貢獻(xiàn)與自然公正原則在程序方面的貢獻(xiàn)相同?！保?4］這就表明，在國(guó)外對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制已由單純的合法性控制向兼顧合法性控制與合理性控制轉(zhuǎn)變，合理性標(biāo)準(zhǔn)已成為行政行為司法審查的重要標(biāo)準(zhǔn)。二、我國(guó)現(xiàn)行行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)（一）我國(guó)現(xiàn)行行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查

15、的標(biāo)準(zhǔn)，是在總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外司法審查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上形成的，并以成文法的形式規(guī)定在《行政訴訟法》中。［15］根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)主要有以下七個(gè)：（1）證據(jù)是否確鑿；（2）適用法律、法規(guī)是否正確；（3）是否符合法定程序；（4）是否超越職權(quán)；（5）是否不履行、拖延履行法定職責(zé)；（6）是否濫用職權(quán)；（7）是否顯失公正。對(duì)于上述標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)學(xué)術(shù)界又有不同的歸類。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，上述標(biāo)準(zhǔn)可歸結(jié)為合法